来源：国家税收
我国税务系统“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管改革日益深化，成效显著，税务稽查执法水平越来越高，为我国营造和维护良好的税收秩序发挥了比较好的职能作用。但同时必须清醒地看到，税务稽查重在打击查处，震慑、教育不法分子，维护良好税收秩序的职能作用发挥得还远远不够。在世界各国中，我国税收流失的现象还比较严重。如何充分发挥稽查的职能作用，我认为需要在稽查体制上、稽查职能的立法等方面进行根本的变革。
税务稽查的科学内涵是指税务机关的专门机构，依据税收法律、法规、规章和制度对经过科学筛选出的有涉税嫌疑的纳税人、扣缴义务人进行税务检查和处理的总称。税务稽查的基本职能是依法查处偷逃骗抗税行为，其目标是提高纳税人的税法遵从度。在现阶段，我国税务稽查仍存在不少根本问题制约其职能作用的发挥。
一、目前税务稽查体制及税务稽查司法体制存在的主要问题
（一）现行稽查的管理体制不利于其职能作用的充分发挥。我国国、地税局是以行政区划为框架设置，稽查局对外挂牌，有执法资格，但他是隶属于同级国地税局党组和行政领导的。首先这种体制违背了国际上通行的法律制衡原则，稽查查的是纳税人违背税法，但在相当多的案子中，同时也会检查出征管上的漏洞，即税务机关有的执法者或者直接违法、内外勾结，或者疏于管理、违规违章。在检查出这些问题时，因为都是一个系统，碍于情面，稽查人员往往回避，不向其同级领导报告，更不向上级报告，使得违法、违规税务人员得不到惩处，这就是所称的税务机关既是运动员，又是裁判员，在体制上不能达到法律制衡。稽查机构即使报告，负责任的领导可能会对有关人员予以惩处，不负责任的也就是内部批评了事。其次，这种体制下，稽查局不能独立地执法，必然会受到地方行政的非正常干预。我国的经济制度是公有制为主体，财政体制又是分灶吃饭，应当说地方政府的重要职能之一就是促进经济发展。因此，对一些公有制甚至民营企业的偷税行为，有的地方政府往往以各种方式干预税务部门查处，甚至有个别地方党政领导与企业暗中勾结，打着为企业和地方经济保驾护航的旗号干预税收执法。省、市、县的国税局虽然是总局垂管，但它是以行政区划为框架进行设置的，省、市、县局机关党的关系属所在地机关工委管辖，各项评先树优、精神文明创建均在地方，干部任用也要征求地方党政的意见，地方党政对国税系统要支持也有条件，要制约也有手段。总体来看，各级地方政府对国税部门的支持是好的，这是基本面，但也有的地方政府对一些如隐匿收入的税案提出从宽处理甚至不予处理的要求。对于这些要求，国税的各级领导不得不慎重考虑，认真对待。地税属各个省垂管，收入归地方，处理税案的地方弹性就更大一些，税收执法的刚性在削弱。据香港《南华早报》2003年2月24日“税收漏洞危及内地经济增长”为题报道：普华永道国际会计公司透露，国内企业偷漏税多达75%，外资企业多达85%。这些报道对偷逃税的比率估计虽然过于夸大，但从另一个方面提醒我们，中国的税收流失确实不容忽视。应当说，近些年虚开增值税专用发票、骗取出口退税犯罪猖獗，国务院、国家税务总局对于查处打击高度重视，因此，查处这方面的案件占涉税犯罪的比例比较高，而查处隐匿收入偷税案比较少，而且，对于查出的偷税案只补缴税款而不处罚或少处罚的比例比较高。后果是，纵容了企业攀比偷税，有的企业甚至认为偷税成功有本领，不以为耻，反以为荣。偷逃税现象如长期得不到根治，企业偷逃税攀比之风蔓延开来，会造成治税环境的恶化，影响我国社会主义市场经济秩序，在政治上会损害党和政府的形象。
（二）现行征管法、刑法、刑事诉讼法等法律体系对税务机关、公安机关关于查处税案的职责划分造成了税务执法从体制上难以到位。新征管法赋予了税务机关较完备的税务检查、处置权，如采取税收保全、强制执行措施的权力，对偷逃骗抗税构成犯罪的案件，稽查先作税务处置后移交司法机关处理。但税务稽查对涉税犯罪案只有必要的财产处置权，而无刑事侦察权。实践已经证明，对涉税犯罪处理的这种执法、司法体制弊病太多。
1、办案效率低、质量差。税务稽查人员在查处涉税犯罪案时，在税收征管环节掌握大量涉税犯罪线索，由于没有必要的强制手段，提取证据不可能充分，这样一是税务处罚难以到位；二是可能因证据不足而无法将其移送司法机关，有时税务稽查机关掌握了企业一定的偷税证据后请公安机关提前介入，以便全部查实，两家部门关系协调得好，公安可能提前介入，关系一般化公安就不介入，导致税务机关“公盐”当成“私盐”卖；三是有的案件移交公安后，公安立案按程序办理，可以说全国移交公安的税案没有一起不是税务机关再重新配合取证的，有的案子因此错过了最佳办案机会，有的甚至导致犯罪嫌疑人的逃跑。
2、公安机关内部侦办涉税犯罪的专业人员缺乏。侦察涉税犯罪需懂税收法律、规章、政策，懂财会金融等专业知识的人才，这恰恰不是公安机关的强项，而且税务系统有现成人才，全国公安机关再设一层，从社会人力资源配置来讲也是一种浪费。同时，公安机关办案经费不足，牵扯到税案，有时向税务机关要求经费帮助，有时得不到解决而使案件拖延或不了了之。
3、公安不是中央垂管部门，有的地方党政干预税案，公安也可能以证据不足而放走嫌疑人。这样的体制使办理涉税犯罪案成本高、效率低，法律空隙大，质量差，大大降低了税法的震慑力。近些年，税务稽查移送公安机关的案件占税务稽查立案的比例不到1%，而司法部门判决的涉税犯罪案占公安立案的比例也很低，检察机关基本上无追究税务稽查机关、公安机关不作为等。据有关方面统计，在我国《刑法》规定的92种经济犯罪中，涉税案件给国家造成的经济损失占所有经济犯罪的90%以上。如此触目惊心，但是体制的制肘导致对涉税犯罪打击不够有力。现行体制已到了非改不可的阶段。
（三）对稽查人员税收执法的违法追究，现行法律、法规没有可操作性的条款。稽查是税收执法的最后一道关口，稽查对涉税案件的查处，由于企业财会处理比较复杂，有的税案涉及年度较长，检查自由裁量权余地比较大，在对违法者的税务处理方面，在是否移交司法部门方面，对检查人员违法、违规、违纪，现在“征管法”只笼统地提出：税务人员循私舞弊，谋取不正当利益的等，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分，对于构成犯罪的标准，没有作出明确可操作的法律规定，除利用职务之便受贿数额较大者外，法律追究很不可操作，法律制约不严密，削弱了稽查执法的刚性。
二、改革税务稽查体制及税务司法体制的对策和建议
改革现行税务稽查体制和涉税犯罪惩处司法体制，对税务稽查权利、责任、义务作出法律规定，是维护税法尊严，从根本上改善我国税收秩序的必然选择。
（一）实行稽查局与国、地税局分设平行，国、地税稽查局合并。新的税务稽查局不再按行政区域设立，而是按经济区划设立。具体设想是，在中国按经济区划（主要以经济总量，税收总量衡量）设立若干个以地域名命名的国家税务总局××（比如北京、上海、南京）稽查局等等（以下简称大区稽查局），级别为正厅级，下设若干个稽查分局，新设的稽查局人财物归总局管，党的关系也要进一步理顺，可以考虑设立国家税务总局党工委，大区稽查局设立党工委，直接归总局党工委管辖，与地方党政的关系彻底脱钩，干部任用不再征求地方党组织的意见，免除稽查局干部担心地方党组织对其评价是否公道的顾虑。大区稽查局业务上归国家税务总局稽查局指导，它直接对国家税务总局负责。这样的体制变革至少有如下好处：一是真正实现稽查局的独立执法，这种体制可以避免地方党政对税务稽查的行政干预，各级国、地税局同样无权干预稽查局的稽查执法。二是真正实现对国、地税局征收管理的执法监督。稽查局与国、地税局单设平行是一把双刃剑，它从法律制衡的角度迫使各级国、地税局更公正地执法，更有效地加强征收管理，避免或减少执法的随意性，堵塞征管漏洞。人所共知，稽查查处的税案，在相当大的程度上都是由征管上非故意的、有的甚至是故意违法违规造成的，稽查局平行单设后，稽查局查处的任何一起税案都可以也应当毫无顾忌地对是否负征管责任形成专题报告，报告给上一级稽查局机关、国地税机关并抄报同级国、地税局机关，由上一级国、地税领导机关责成其同级国、地税局机关追究相关人员的或法律的、或行政的责任，稽查对征管的监督、促进作用将会更有效地落到实处。三是国、地税稽查局合并，可以减少对企业的重复检查，可以统一处罚标准，由于一家检查所有税种，使判断是否构成涉税犯罪有可衡量的尺度。四是企业偷、逃、骗税失去了某些地方党政的保护伞，失去了某些征管人员的故意或非故意提供的漏洞，将迫使纳税人、扣缴义务人大大提高税法遵从度。
（二）建立税务警察，健全税务稽查执法功能。稽查局与国、地税局平行单设，必须配之以税务警察，才能完善其执法功能。我建议将税务警察职能全部由公安部门移交税务稽查局，形成人财物、业务统管，而不是像现在的海关缉私公安那样业务上归海关管，行政上归公安部门双重管理体制。实行此种体制，税务稽查机关对涉税犯罪者依法既有税务检查处置权，又有刑事侦察权，它减少了现行的税务向公安移交的程序，并且对重大涉税犯罪案从一开始税务警察就介入，达到案情掌握充分、取证及时，避免了税务与公安的推诿、扯皮，会大大提高办案效率和办案质量，将对偷税犯罪构成强大的威慑。
（三）明确划分税收征管与税务稽查的职责，并以法律、法规的形式予以确定，是实现稽查局平行、单设功能的保证。要赋予征管对纳税人、扣缴义务人必要的日常检查权，如纳税评估询问、现场企业察看，必要的调账检查等，但不能有涉税案件检查权和处置权；稽查的权限为对偷逃抗骗涉税嫌疑案的检查处置权，征管与稽查的空档在于是否有涉嫌偷逃骗税行为，谁来行使检查权。因此，稽查还应当有日常检查权和专项检查权。为此，稽查局应当配备专职的高素质的税务师、会计师、审计师，专门对纳税人、扣缴义务人进行检查。征管只负责征收、日常管理和纳税评估，稽查负责检查和处置，这样形成职责明晰，互相配合支持，各司其职、各执其法的专业化执法格局。稽查局单设平行体制，对稽查执法的约束制约同样需要法律法规的规定。可以考虑以对征管法增加补充条款的形式对稽查税收执法违法作出法律追究的规定，包括对涉税案件检查实施过程中的违法内涵、违法量刑标准等要件；以法规的形式制定对稽查违规进行行政追究的规定，包括对涉税案件检查实施过程中的违规内涵，违规处置如记过、辞退、开除等作出追究的规定，用法律、法规的形式强化对稽查队伍执法的监督制约，以确保其执法的公正和效率。
（四）完成或大部完成全国税务系统信息化建设任务，是实现国、地税稽查局合并、单设的物质技术基础。基本完成国家税务总局制定的信息化建设的“一个平台、两级处理、三个覆盖、四个系统”的整体目标，并加快CTAIS上线运行的步伐，只有全国或者大部分地区的信息化建设任务得以完成，真正实现国地税及海关、工商、金融等部门有关税务业务的联网，达到了信息共享，大区稽查局同时并网，总局、省局两级数据处理，总局、省局、大区稽查局三级监控，稽查新体制籍此运行，选案主要依靠信息系统软件，会大大提高稽查选案的科学性、准确性。
（五）稽查局平行单设体制，必然要求总局稽查局的现行工作机制进行转换。首先，在业务上要垂直领导大区稽查局，而不再通过现省级国、地税局间接指挥。第二，在物质技术基础上，必须依托信息网络，建立对全国稽查业务进行监控的业务平台。第三，总局稽查局的内设处室要在机构设置上、在业务指导上进行根本性改造，以适应稽查体制的转换。
德国税务稽查体制、税务警察体制等已经为我们提供了可资借鉴的样板。德国等欧洲一些国家在稽查局与税务局平行单设及建立税务警察方面已经取得了成功的经验。德国税收征管的很大特点是稽查局独立于税收征收管理系统之外，并与其平行，稽查局内的稽查员享有的权限比我国的稽查员要大的多，如在办案过程中有纳税人逃避检查，闭门不见，稽查员有权破门而入强行检查等。当然，德国还设立了与税务征收、稽查平行的税务违法案件调查局，既有税务检查权，又有税务违法刑事案件的侦察权。并根据联邦财政法在联邦及各州专设财政法庭，专司税务案件审理，这些手段使德国税收流失减到最低限度。意大利、俄罗斯、美国、荷兰等国都从本国实际出发建立了形式不一的税务警察制度，有效地保证了税收强制性、无偿性、固定性“三性”的实现。当然，我认为我国的税务警察不应单设而是在稽查局内作为一个职能部门，因为税务稽查的大量案件在其前期被查企业配合的情况下是无需警察介入的，只有在检查被阻，或者涉嫌偷逃抗骗税时，警察及时介入，这样就既保证了案件的侦破，又不至于大量的税务检查由于警察的每查必到引起征纳双方关系的紧张，说到底也是一个党和政府的形象问题。但是稽查局平行单设，税务警察必须同时设立并入，以保证税务执法刚性的到位。
我国税务稽查体制及税务司法改革实现了上述目标，将是我国税收征管制度的根本性变革，将极大地提高征管水平、质量和纳税人的税法遵从度，从根本上改善我国的税收秩序，最大限度地减少税收流失，使我国步入税收管理现代化的行列。
