来源： 青岛市地税局四方分局
非正常纳税户，是指已办理税务登记、但未按照规定期限申报纳税，经税务机关责令限期改正和实地核查后，查无下落并且无法强制其履行纳税义务的纳税人。为进一步规范和加强非正常纳税户管理工作，防范税收风险，市局制定了《青岛市地税局非正常户管理暂行办法》（青地税发[2007]142号文，以下简称《暂行办法》），该《暂行办法》的具体实施，给基层税务征收机关加强对纳税人的分类管理，特别是防范税收风险起到了一定的作用。但也存在一些问题，特别是非正常纳税户利用已购买的地税发票进行偷逃税现象十分严重，并且非正常纳税户呈逐年增多趋势，对此应引起我们的高度重视。现结合税收征管实际，探讨加强非正常纳税户发票管理的相关对策。
一、非正常纳税户管理的基本情况和特点
《暂行办法》自2007年7月1日起实施后，据统计，仅四方地税局2007年下半年共办理非正常纳税户225户，占当期总正常纳税户比例的0.99%；2008年上半年共办理非常纳税户87户，占当期总正常纳税户的比例为0.37%。其中，已购买地税相关发票的单位占转入非正常纳税户比例的30%。
从转入的非正常纳税户情况特点分析看：
一是非正常纳税户虽整体呈下降趋势，但导致发票相关税款的流失巨大；
二是经税收管理员实地经营地址检查均无法找到纳税户，加大了税收管理的难度；
三是有较多非正常纳税户均已购买地税相关发票且未进行缴销，势必存在乱开发票的可能，导致发票管理失控；
四是转入非正常纳税户的，多数是2002年以后新成立的纳税户，企业所得税在国税管理，易导致地税发票管理失控；
五是转入非正常纳税户均为注册资本金在二十万元以内，经营规模较小，且以住宅做为办公地点为主，真正“管起来”、管到位的难度很大；
六是转入非正常纳税户的企业，一般均未配备业务素质较高且持证上岗的会计与出纳人员，易导致财务核算帐证不健全；
七是转入非正常纳税户的法人代表以非青岛户籍人为主，增加了监控管理的难度；
八是大量地税发票滞留在非正常纳税户手中，侵蚀了税基，易导致国家税收的大量流失。
二、存在的主要问题
从非正常纳税户的管理情况和外部综合治税相关信息传递以及其他分析看，目前，大量的地税发票滞留在非正常纳税户手中，现实存在纳税人乱开发票的现象，有的甚至与其他公司相串谋，开具大头小尾发票，套取现金，谋取利益，虚增成本，严重地侵蚀了税基，导致税款流失，危害最大的是一旦形成群体效应，会严重扰乱国家正常的税收秩序，危害国家财政基础，必须对此引起高度的重视。
非正常纳税户主要利用发票通过以下方式进行谋利或偷逃税：
一是在一个纳税年度期间内，企业表现出一种很正常经营的假象，按时申报，定期或不定期购买发票，先买小版发票，后试探性购买大额发票，企业进行大头小尾开具发票，谋取非法利益。如发现一新成立的建筑装饰工程有限公司，日常经营中制造虚假的正常经营假象，按时申报纳税，同时，企业利用各种时机购买不同版本的建筑业发票，实际目的是套取发票开具大头小尾，谋取利益，偷逃税款。当税务机关发现企业申报及购买发票不正常时，企业早有准备关门而逃，目前尚有大量的大额建筑业发票滞留在企业手中。
二是企业在税务机构购买发票后，即转移地址停止经营。实际目的做发票的有关文章。如在进行某房地产开发公司土地增值税清算时发现，该企业支付的有关设计费数额巨大，明显与项目不符，并且发票为某设计单位盖的章，且支付款与开具发票单位又不一致，经查此发票出自为一个已转入非正常纳税户的某咨询公司，该企业购买发票后可能与该设计企业有关联，将发票送给该设计单位加盖该设计单位公章后，开具给房地产开发公司，共同谋取利益，偷逃税款。
三是非正常纳税户与其他公司和谋谋取利益。如，目前社会上出现的代开发票现象等，有的很有可能即是购买非正常纳税户手中的真版发票或予之向勾结共同谋取利益。
四是非正常纳税户的手中发票税务机关难以管理。凡是转入非正常纳税户的都是税务机关实地核查找不到经营地址的，与企业的法人及会计等人员无法取得联系的，他们手中滞留的地税发票到底流向何方，值得思考。以房地产为例，房地产产业链上下游虚开发票将严重导致多少行业税基侵蚀，税务机关目前的管理手段和人员又难以跟上形式的发展，给管理带来较大的难度。
五是由于信息共享不够，一人或以用其他人身份证成立多个不同有限公司，目的即为购买真版发票，谋取利益，使非正常纳税户的管理和监控带来难度。
三、产生问题的主要原因
当前现代市场经济条件下，利用发票进行谋利或进行偷逃税现象由来已久，出现这样的问题既有企业自身的原因，又有社会和执法方面的原因等。剖析起来主要有以下几点：
一是由于高收益，低风险，低成本，企业在利益驱动下，甘愿冒此风险以谋取私利；
二是国家对地税发票的重视程度低，没有象对国税增值税发票一样重视和管理，也致使非正常户在地税发票上做文章；
三是发票源头把关不严，各部门的相关信息共享不够；
四是税务机关对非正常纳税户的管理特别是发票的管理手段滞后，导致管理失效。
四、主要对策和措施
为有效解决非正常纳税户滞留发票的现象，必须对现《发票管理暂行办法》进行修改完善，必须实行发票源头控管，必须实现社会信息资源共享建立公正信用制度，必须对利用发票谋取利益的行为予以综合严厉打击，营造良好社会纳税环境和秩序。
一是实行发票源头控管。首先要对易出现非正常纳税户的建筑安装装饰行业试点实行发票源头控管，即对初次领购建筑业发票的纳税人，必须由税收管理员进行实地核查并填写《发票领购种类、数量认定、地址表》后，纳税服务中心再予以发售发票。税收管理员应重点实地核实企业实际经营地址状况、财务人员上岗情况、主要联系人及办公电话情况等。试点成熟后再向其他行业全面推开。
二是对出售的所有发票实行限时使用的规定，以有效降低发票的使用风险。即在纳税人新购买的发票上，税务机关根据纳税人一个月正常的使用数量和具体情况，在每张空白发票上加盖有效使用期限，不给或减少纳税人利用发票牟利的机会。
三是发票验旧购新审核及比对分析必须得到不折不扣的执行。纳税人在购买发票环节，税收管理员或大厅工作人员必须仔细审核了解发票的领、用、存情况，并与当月或上期申报纳税情况进行综合比对分析核实，发现疑点的立即停止发售。
四是不断加大发票宣传和稽查处罚力度。要充分利用各种现代传播媒体，广泛宣传发票管理使用政策，大幅度提高发票违法出售使用的处罚力度和额度，通过稽查公开曝光一批反面典型，惩治一批纳税人，起到震慑警示作用，使纳税人不敢在发票上冒风险做文章。
五是实行发票社会综合治理，税务部门应主动加强与公安、工商等部门的联系和配合，联合制定参与共同打击发票违法使用问题；同时，建立全社会信息共享及公共信用制度，凡因违法开具发票被查处的纳税人，将法人名单列入共享信用信息平台中，其他部门在行政许可或审批时可一票否决，以此提高纳税人发票使用管理遵从度。
