文/董伟 张林

 

　　一、引述
　　基层国税机关（指县市区局）作为国税系统的重要组成部分，是组织税收收入的前沿阵地，是管理服务的第一窗口，也是做好各项国税工作的战斗堡垒。近年来，随着税务系统对基层建设的日益重视和加大投入，基层国税的整体面貌焕然一新，特别是基层税收环境更是得到了明显的改善。但是，按照科学发展观的要求来审视，基层建设特别是基层税收环境建设还普遍坚持传统的思维和模式，强调的是软硬件的投入更新和内部环境的优化升级，没有基于基层国税事业的整体发展来系统思考、总体规划和统筹协调。当前，随着国税事业的不断发展和基层工作重要性的与日俱增，传统的基层税收环境建设思维和模式已难以满足基层国税事业发展的需要，构建一个税收与经济协调发展、征税与纳税良性互动、治税与治队同步推进、国税与社会和谐统一的基层税收生态环境非常迫切而必要。
　　二、税收生态环境的提出背景、内涵及意义
　　长期以来，国际国内都非常重视对税收生态化的研究和运用。但是，这些研究和运用往往都是从生态税收的角度，强调税收政策为环境保护服务，很少用生态学原则和原理去思考税收工作的本身。而作为基层税务机关而言，对税收生态化的运用，更重要的是要将生态学的原则和原理渗透到税收工作的全部活动之中，用协调发展的理念去思考和认识税收工作方方面面的关系，并根据实际情况，最优地处理好这些关系。
　　我们认为，税收生态环境就是指直接或者间接作用于税收工作，并能够推动税收事业可持续发展的因素总和。其主要包含由征税人、纳税人、外部社会三大要素相互作用形成的税收生态服务环境、税收生态收入环境、税收生态行政环境、税收生态社会环境等四个主要生态系统，属于广义税收环境范畴，其主要特征是健康和谐、平衡协调、相互联系和有机统一。
　　税收生态环境既是税收行政活动生存和发展的良性空间，也是税收行政活动施加影响的直接对象。从现阶段税收事业发展实际来看，加强基层税收生态环境建设，有利于全面贯彻落实科学发展观，有利于加快和谐税收建设步伐，有利于税收事业又好又快发展。
　　三、税收生态环境与生态环境税收的比较
　　生态环境税收源于福利经济学中的外部性理论。英国经济学家庇古提出了政府可将税收用于调节污染行为的思想。通过对损害者所造成的外部性不经济行为进行征税，使外部性成本内在化，个人得以面对真实的社会成本和社会收益，而生态税收正是执行这一功能的良好手段。它包括环境税收和自然资源税收，实质上是通过税收的手段来实现对环境与自然资源的保护和更有效的利用。由此，我们可以看出，税收生态环境与生态环境税收是两个不同的概念。虽然从整体上看，他们有着一些共同点，如都借鉴了生态学原理来研究税收问题，都可以有效地提升税收管理的运行效率，都可以进一步激发税收的宏观调控职能等，但两者间的差异性还是显而易见。我们认为，税收生态环境与生态环境税收主要有以下五点不同：
　　一是研究对象不同。从两者的定义我们不难看出，税收生态环境研究的是政府为维护税收目标利益的特定行为与税收事业生存发展的外部环境及基础条件所结成的特定关系，包括收入环境、服务环境、行政环境和社会环境等。而生态环境税收则是主要研究调节污染、有效保护环境的税收行为，侧重于税收政策研究和税种的开发。
　　二是研究范畴不同。税收生态环境与生态环境税收是包含与被包含的关系，生态环境税收研究目的是促进生态环境的改善，而这属于税收生态环境的子环境——税收生态社会环境的范畴。
　　三是指导思想不同。税收生态环境的指导思想是科学发展观以及和谐社会理念，强调可持续发展和内外和谐。生态环境税收则是源于福利经济学外部性理论，强调的是发挥税收杠杆作用促进生态环保。
　　四是研究方法和目的不同。税收生态环境研究通过建立健全税收工作机制体系，促进税收事业发展环境的改善，从而达到共建和谐税收。生态环境税收则是通过设计税种、设置税率等方式来实现对生态环境的保护。
　　五是发挥功效不同。良好的税收生态环境必将为税收事业的发展提供强大的支撑力，其功效主要体现在对税收事业的推动上，直接反映在税收发展上。而良好的生态环境税收则能有效地减少污染，保护环境，虽然在一定程度上也能增加国家的税收收入，但其功效主要还是反映在环保事业上。
　　四、基层税收生态环境的现状与问题
　　近年来，基层国税机关的环境建设取得了长足的发展和进步。但是，按照基层税收生态环境建设的要求和标准来审视，还存在“三个不协调”：
　　一是国税工作现实与经济社会发展环境之间还不协调。具体表现在：第一，行政干预依法治税的现象仍然存在。比如一些地方政府下达超过经济承受能力的税收计划，完不成税收计划时则要求税务部门千方百计想办法，并且在经费补助上进行制约，致使税务机关与纳税人苦不堪言；还有一些地方政府，与招商引资企业签订税收减免协议，并要求税务机关认可，极大地干扰了依法治税，并给税收工作带来风险。第二，少数地方的国税工作得不到当地党委、政府的支持和有关部门的配合，如有的地方政府就发文要求税务检查必须经当地有关部门批准，否则企业可以拒绝检查。第三，社会各界协税护税积极性不高、协税护税体系不够健全。如大多数人在消费后都没有索要发票的习惯等。
　　二是基层国税机关机制制度与执行落实之间还不协调。基层很多规章制度实用性不强，在制度落实上也缺乏有效的保障机制；业务流程不够科学和顺畅；一体化后，基层自主权进一步收缩，基层能动性发挥不够；基层人才培养重业务轻思想，培训机会集中于主业部门。干部选拔任用渠道单一，优秀干部的出口窄、晋升难，干部队伍活力明显不足；税务形象塑造不够理想，社会各界对部分基层国税机关的认知度、认同度不高。
　　三是征税人与纳税人之间的关系还不协调。一方面，纳税服务手段不多，服务水平不高。强制性纳税服务、“被服务”仍然存在，纳税人意见较大。基层少数税务干部“官本位”意识仍然强烈，服务意识淡薄，服务能力较差。另一方面，纳税人税权意识薄弱，诚信纳税环境不佳，偷税、骗税、抗税现象时有发生，涉税违法犯罪行为仍屡禁不止。
　　五、加强基层税收生态环境建设的对策建议
　　针对当前基层税收生态环境建设中“三个不协调”现状，今后一段时期，我们可着力于建立健全“一链三制”，切实加强基层税收生态环境建设。
　　“一链”，即打造纳税服务链，建设税收生态服务环境。即充分利用系统内外“两个资源”（部门资源和社会资源），建立以政府、市场、非政府组织为主体的相互合作、互为监督的服务链条。其中，政府主要指税务机关，市场是指税务中介机构，非政府组织是指与政府、市场并列的“第三部门”，如“行业协会”、“纳税人援助中心”等。强化市场中介与非政府组织在纳税服务中的角色作用，建立政府、市场、非政府组织三者相互联系的服务链，能够有效弥补基层税务机关服务资源的不足。作为基层税务机关，加强税收生态服务环境建设，一要大力创新纳税服务方式。坚持“以纳税人为本”，完善纳税服务工作体系，满足纳税人基本需求，引进税法宣传新渠道和新形式、建立和完善纳税咨询服务机制、加强办税服务推行阳光政务、加强权益保护、不断完善企业信用评级管理制度，突出办税服务厅、网上办税厅、12366热线等服务平台的建设，牢牢掌握纳税服务主导权。二要强化对税务中介的监管和引导。严格控制中介组织市场准入，强化中介组织和执业人员资质审查和管理。建立和完善税务市场中介行业法规制度体系，明确税务代理机构和从业人员行为规范及法律责任。建立纳税服务市场中介信用体系，开展中介机构信用等级评定工作，建立中介组织信用信息共享制度，加强中介组织信用监管，建立健全守信激励和失信惩戒机制。三要积极引导非政府服务组织建设。一方面，从外部法律政策上加强宏观引导，完善和建设适宜非政府组织生存、发展、活动的社会环境，指导其扩展机构、发展业务；另一方面，要帮助非政府服务组织开展社会宣传，提高社会认可度，甚至提供一些必要的人、财、物支持。
　　“三制”，即完善经济税收协调发展机制、内部运行机制和综合治税机制。
　　其一，要完善经济税收协调发展机制，建设税收生态收入环境。税收与经济的协调发展，是基层税收生态环境的标志性要素。加强税收生态收入环境建设，主要应着力“三个提高”：一是要提高税收计划分配的合理性，建立科学的弹性收入计划分配制度。变“基数+增长”法为“零基计划法”，真正按照经济税源大小和预期增减情况下达收入计划，并根据税源变化情况适时动态调整，不搞一刀切和层层加码。二是要提高税源控管水平，变控制式管理为信息式管理。增强对信息采集真实性的辨别能力，强化信息的分析与利用，改变信息不对称现象，使税收与税源紧密衔接，把经济发展的成果转化为现实的税收增长。三是要提高基层税务机关经费保障水平，降低基层机关对地方政府的经费依赖，增强工作的独立性和自主性，从源头上避免地方政府对组织收入和依法治税的干预。
　　其二，要完善内部运行机制，建设税收生态行政环境。重点是要处理好“五大关系”：一是要处理好制度建与用的关系。基层的制度往往是建得多，但是有用的少，并且有些不规范，经不起实践的检验。这就需要我们科学论证制度建立和存在的必要性与可操作性，注重制度内容的创新和程序简化，通过制度规范行政运行，真正把制度建好，把好制度落到实处、发挥实效。二是要处理好权力收与放的关系。在一系列的管理制度变革中，县级局这一层级的自主权力实质上呈逐步减少之势。特别是一体化后，县级局作为主抓落实的层级，其工作积极性和创新性略显不足。因此，要在规范权力运行的同时，建立起行政授权机制，适当向基层机构放权，以适应基层工作需要，增强工作主动性和灵活性。同时，要重视综合职能剥离后基层税务分局的建设，采取“基地+摇篮”的思路，真正把确需保留的基层分局建强、建优、建精，打造成工作创新的基地、人才培养的摇篮。三是要处理好内部统与分的关系，既强化统筹，又分清职责。基层税务机关事务繁杂，千头万绪，也是各种利益冲突和矛盾的多发地带，应当特别注重内部各部门的协调配合。目前采取的一体化和统筹的办法，能够较好解决协调配合的问题，但还要分清各部门的职责，增强部门的自主性，使其能主动担责、主动工作。四是要处理好流程增与减的关系，在提高工作效率与降低工作风险间寻求平衡。在“提质减负”的总体要求下，工作环节要尽可能减少。但不是每一条工作流程都可以减少，特别是在后台业务的处理上，要根据法定的程序和要求，一个流程一个流程地做好做扎实。对一些特殊业务的处理，必要时还要适当增加流程，以降低工作风险。五是要处理好人才育与用的关系，促进国税人的全面发展进步。目前，基层国税在干部队伍建设方面存在进口小，出口窄，升迁难，自主性弱，素质良莠不齐，创新能力不足等问题。需要我们遵循思想业务并重原则，积极探索新的人才选拔、培养、使用模式。比如创建高校委培、驻厂培训模式，建立公开公正的领导职位竞争上岗制，打造创新人才库等。努力增加基层人才储备的深度和厚度，提升基层机关的软实力。
　　其三，要完善综合治税机制，建设税收生态社会环境。所谓综合治税，就是要在以税务部门为主导，充分利用好税务系统内部资源的同时，采取多种措施，广泛吸引社会资源参与到税收管理活动中来，建立一个开放性、社会性的税收管理网络。作为基层税务机关，在税收生态社会环境建设上，要着力实现“四个转变”：一是协税护税要由以沟通协调争取支持配合向以信息共享获取支持配合转变。二是税收宣传要由传统的以我（税务机关）为主、“取之于民”的宣传向“用之于民”、强调税权的宣传转变。三是纳税人征信体系建设要由税务机关主导向政府主导转变，对不诚信的纳税人在税收、信贷、评先评优、品牌认证、企业上市等方面实行综合制裁，促使纳税人增强依法诚信纳税意识。四是税务形象塑造要由部门形象推介向行业形象推介转变，提高社会各界对国税行业和国税工作的认可度，激发社会各界的爱税、协税、护税热情。（作者单位：四川省广安市广安区国家税务局）
　　

 

（责任编辑：王 双）